BR24 Logo
BR24 Logo
Startseite

Gesetz oder Verordnung? Die Begriffe der Pandemiebekämpfung | BR24

© BR Bild

Gesetz oder Verordnung? Wo wird die Pandemie wie geregelt? (Symbolbild)

4
Per Mail sharen

    Gesetz oder Verordnung? Die Begriffe der Pandemiebekämpfung

    In der Debatte um Corona-Maßnahmen werden Begriffe wie Infektionsschutzgesetz und Infektionsschutzmaßnahmenverordnung häufig synonym verwendet. Ein #Faktenfuchs über die juristischen Unterschiede.

    4
    Per Mail sharen
    Von
    • Max Gilbert

    Immer wieder kritisieren Bürger und auch Politiker, dass die Maßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie nicht von Parlamenten entschieden würden. Der Vorwurf: Die Regierung beschließe die Maßnahmen ohne rechtliche Grundlage.

    In diesen sowie anderen Diskussionen zum Thema Corona werden die Begriffe "Infektionsschutzgesetz" und "Infektionsschutzmaßnahmenverordnung" immer wieder synonym verwendet. Diese Unschärfe ist auch BR24-Lesern aufgefallen, die sich an den #Faktenfuchs wandten. In der Tat gibt es bedeutende juristische Unterschiede, die auch zum Verständnis der Entscheidungsprozesse um die Corona-Maßnahmen beitragen können.

    Das Infektionsschutzgesetz – 2001 vom Bundestag beschlossen

    Im Januar 2001 trat in Deutschland das "Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen", kurz Infektionsschutzgesetz (IfSG), in Kraft, das im Jahr zuvor im Bundestag verabschiedet wurde. Es löste in erster Linie das Bundes-Seuchengesetz ab und regelt seitdem den Umgang mit übertragbaren Krankheiten. Dass gewisse Infektionskrankheiten meldepflichtig sind, geht zum Beispiel auf das IfSG zurück. Das IfSG ist ein Bundesgesetz zur Gefahrenabwehr, und regelt unter anderem die Zusammenarbeit von Bund, Ländern, Kommunen und Behörden. Auch das Robert-Koch-Institut wurde durch das IfSG zur zentralen Behörde der Krankheitsüberwachung.

    • Alle aktuellen Faktenfuchs-Artikel finden Sie hier.

    Im Zuge der Corona-Pandemie hat der Bundestag im Frühjahr 2020 das IfSG erweitert. Der neue Paragraph 28a definiert "Besondere Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19)".

    Darin festgeschrieben sind mögliche Maßnahmen, wie ein Abstandsgebot, Kontaktbeschränkungen oder das Untersagen von Reisen. Ebenfalls festgelegt ist die Anzahl der Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner als Maßstab für Einschränkungen. So heißt es etwa in Absatz drei: "Bei einer bundesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind bundesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben."

    Rechtsverordnungen sind Regierungsentscheidungen

    Um ein möglichst einheitliches Vorgehen abzustimmen, treffen sich Vertreter der Bundesregierung regelmäßig mit den Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten der Länder - denn umgesetzt werden die Maßnahmen auch von den einzelnen Landesregierungen. Bund und Länder verwenden dafür Rechtsverordnungen - dies basiert auch Paragraph 32 des IfSG.

    Eine Rechtsverordnung ist etwas anderes als ein Gesetz. Gesetze werden vom Parlament verabschiedet, eine Verordnung hingegen wird nur durch die Exekutive erlassen, also von der Bundesregierung, einer Landesregierung oder auch einen Bürgermeister.

    Der Rechtswissenschaftler Thorsten Kingreen erklärt im Gespräch mit dem BR24-#Faktenfuchs: "Verordnungen haben die Funktion, bestehende Gesetze zu konkretisieren. Nicht jedes Detail kann in Gesetzen geregelt werden. Dafür sind die Verordnungen vorgesehen. Verordnungsermächtigungen schaffen Gestaltungsspielräume für die Verwaltung." Kingreen ist Professor für Öffentliches Recht, Sozialrecht und Gesundheitsrecht an der Universität Regensburg und hat im Zuge der Corona-Pandemie auch mehrere Bundes- und Landtagsfraktionen juristisch beraten.

    Dass nicht jedes Detail im IfSG geregelt ist, führt jedoch auch zu unterschiedlichen Regelungen in den Bundesländern; etwa dazu, wie viele Personen oder Haushalte sich treffen dürfen. "Hier besteht ein Gestaltungsspielraum, der teilweise auch zu groß ist", sagt Kingreen. Die Exekutivlastigkeit der Eindämmungsmaßnahmen sei eine der größten verfassungsrechtlichen Herausforderungen der Pandemie. "Rechtsverordnungen werden durch Ministerien erlassen, die sich auf die Mehrheitsfraktionen in den Parlamenten stützen. Die Opposition redet da, anders als bei Gesetzen, nicht mit", sagt Rechtswissenschaftler Kingreen.

    Allgemeinverfügung kann örtliche Maßnahmen präzisieren

    Die Verordnungen dürfen nur maximal vier Wochen gelten, das ist im IfSG so geregelt. "Mit den Maßnahmen werden Grundrechte erheblich eingeschränkt, daher ist eine regelmäßige Überprüfung geboten", sagt Kingreen. In Bayern gilt bereits die elfte Infektionsschutzmaßnahmenverordnung - dafür ist das bayerische Gesundheitsministerium zuständig. Im Frühjahr 2020 hatte der bayerische Landtag sogar ein eigenes Infektionsschutzgesetz verabschiedet. Dies sei verfassungsrechtlich jedoch problematisch gewesen, sagt Thorsten Kingreen. Ende des Jahres 2020 ist es wieder außer Kraft getreten.

    Um örtliche einzelne Maßnahmen durchzusetzen, hat die Exekutive außerdem die Möglichkeit, Allgemeinverfügungen zu erlassen. Sie befinden sich juristisch nochmal eine Stufe unter der Verordnung und richten sich direkt an eine bestimmte Gruppe von Bürgern. Die Verfügungen werden meist von den Städten und Landkreisen erlassen. Ein Beispiel dafür ist die Verfügung der Stadt München, den öffentlichen Alkoholkonsum zu verbieten oder Maskenpflicht an bestimmten Orten anzuordnen.

    Grundrechte: Einschränkung bedarf rechtlicher Abwägung

    Die Rechtmäßigkeit der Gesetze und Verordnungen wird auch oft dann diskutiert, wenn Gerichte manche Maßnahmen kippen, wie etwa zuletzt die 15-Kilometer-Regel in Bayern.

    Juristisch wird meist im Eilverfahren entschieden. Dabei wird der betroffene Teil der jeweiligen Rechtsverordnung außer Vollzug gesetzt, das heißt, sie wird in der Praxis nicht mehr angewandt. Diese Entscheidungen der Gerichte können von Bundesland zu Bundesland unterschiedlich ausfallen, da sich die Verordnungen in den Ländern unterscheiden, aber auch, weil es stets um schwieriges Abwägen zwischen Freiheitsbeeinträchtigung und Gesundheitsschutz gehe. "So kann es kommen, dass ein Gericht in Brandenburg eine Maßnahme anders bewertet als ein Gericht in Bayern", sagt Thorsten Kingreen.

    Dass die Diskussionen über die Maßnahmen teils hitzig geführt werden, kann der Rechtswissenschaftler nachvollziehen. Grundsätzlich seien alle Maßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie stets eine Abwägung von Grundrechten. "Es ist im Verfassungsrecht nicht so, dass man ein Grundrecht einfach so über die anderen stellen kann. Es ist ein permanentes Abwägen zwischen Gesundheitsschutz und Freiheitsrechten." Das Abwägen gebiete der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

    "Schwierig ist im Falle der Corona-Pandemie, dass die für die Abwägung wesentlichen Aspekte asymmetrisch sind", sagt Kingreen. Während man auf der einen Seite konkrete Infektions- und Todeszahlen habe, stünden auf der anderen Seite Aspekte, die nicht einfach in Zahlen auszudrücken seien. "Der Schaden, der etwa an Bildung oder Psyche entsteht, ist zum jetzigen Zeitpunkt einfach nicht fassbar. Und das macht dieses Abwägen auch rechtlich so schwierig", sagt Kingreen.

    Fazit

    Das Infektionsschutzgesetz ist die rechtliche Grundlage für die Corona-Maßnahmen in Deutschland. Konkret umgesetzt wird dieses Gesetz durch Rechtsverordnungen von Ministerien, wie dem Bundesgesundheitsministerium oder dem bayerischen Gesundheitsministerium. Diese Maßnahmen können wiederum durch Allgemeinverfügungen präzisiert werden. Dadurch soll die Umsetzung des Infektionsschutzgesetzes auf föderaler Ebene funktionieren.

    "Darüber spricht Bayern": Der BR24-Newsletter informiert Sie immer montags bis freitags zum Feierabend über das Wichtigste vom Tag auf einen Blick – kompakt und direkt in Ihrem privaten Postfach. Hier geht’s zur Anmeldung!