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Gefährdet das Infektionsschutzgesetz die Demokratie? | BR24

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Die Corona-Maßnahmen dienen dem Schutz der Gesundheit. Dennoch greifen sie massiv in die Grundrechte ein. Ein Staat, der so weit gehe, müsse die Verhältnismäßigkeit im Blick behalten, warnt der Verfassungsrechtler Markus Krajewski.

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Gefährdet das Infektionsschutzgesetz die Demokratie?

Die Corona-Maßnahmen dienen dem Schutz der Gesundheit. Dennoch greifen sie massiv in die Grundrechte ein. Ein Staat, der so weit gehe, müsse die Verhältnismäßigkeit im Blick behalten, warnt der Verfassungsrechtler Markus Krajewski.

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Deutschland greift aufgrund der Corona-Krise derzeit massiv in Freiheitsrechte ein. Bisher ist die Einsicht der Menschen groß. Die Maßnahmen dienen der Gesundheit aller. Dennoch muss man in einer Demokratie gerade im Ausnahmezustand genau hinschauen. Wo gibt es unnötige, die Rechte des Einzelnen überstrapazierende Regeln? Wo führt die Not zur Nötigung? Welche Aspekte hier besonders berücksichtigt werden müssen, erklärt Markus Krajewski, Professor für Öffentliches Recht und Völkerrecht an der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg. Er engagiert sich auch am Deutschen Institut für Menschenrechte.

Joana Ortmann hat für die Kulturwelt mit Markus Krajewski gesprochen.

Joana Ortmann: Lassen Sie uns mal den derzeitigen Stand der Dinge festhalten: Wie und wo greift denn der Staat aus Ihrer Sicht derzeit am massivsten in die Freiheitsrechte ein?

Markus Krajewski: Der Staat greift an vielen Stellen in Freiheitsrechte ein. Was massiv oder weniger massiv erscheint, ist natürlich oft auch eine Frage des Betroffenen. Mir scheint, im Moment sind die Eingriffe besonders massiv, wenn es um die Berufsfreiheit und die Beschäftigungsmöglichkeiten geht, auch um die Freiheit, sich seinen eigenen Lebensunterhalt zu verdienen. Wenn Menschen aufgrund der Einschränkungen letztlich vor schweren Existenzsorgen oder sogar vor einem wirtschaftlichen Ruin stehen. Denn das sind letztlich Einschränkungen, die später auch nur noch sehr schwer wieder rückgängig gemacht werden können. Darüber hinaus haben wir natürlich auch aus rechtlicher Sicht zum Beispiel schwere Eingriffe in die Religionsfreiheit und die Versammlungsfreiheit. Aber das sind letztlich temporäre Eingriffe. Bei denjenigen, wo es um die Frage geht, ob eine berufliche Tätigkeit weiter ausgeübt werden kann, handelt es sich um die schwersten Eingriffe.

Bleiben wir beim Beispiel der erzwungenen Arbeitslosigkeit. Welche staatliche Verpflichtung stünde denn dieser Beschränkung gegenüber?

Hier muss man vielleicht nochmal kurz zurückgehen: Arbeitslosigkeit ist natürlich auch nochmal zu unterscheiden von der mangelnden Möglichkeit eines Selbstständigen. Arbeitslose haben ja oft die Möglichkeit auf Kurzarbeitergeld und verlieren auch im Zweifelsfall nicht unbedingt den Job. Der Selbstständige kann dagegen sehr viel massiver betroffen sein. Aber Sie haben völlig recht: Es wird in die Freiheitsrechte eingegriffen, und es muss natürlich immer die Frage gestellt werden: Zu welchem Zweck tut der Staat das? Der Staat tut es natürlich vor allem, um die Gesundheit zu schützen. Das ist ja auch eine Verpflichtung, die aus den Grundrechten, aus den Menschenrechten abgeleitet wird. Aber – und das ist eben wichtig – man muss sich eben auch klarmachen: Der Staat hat nicht nur die Abwägung zu treffen: Schutz der Gesundheit auf der einen Seite, Freiheitsrechte auf der anderen Seite. Sondern er hat auch eine ganze Reihe von anderen Schutzpflichten, die er natürlich auch berücksichtigen muss. Denken Sie an die Frauen und Kinder, die möglicherweise Opfer von häuslicher Gewalt werden. Denken Sie an die Menschen mit Behinderungen und mit psychischen Krankheiten, die einsam sind und keine Unterstützung haben. Denken Sie auch an die vielen Kinder und Jugendlichen, die zurzeit nicht so in Kontakt mit anderen sein oder ihr Recht auf Bildung nicht so realisieren können, wie sie es normalerweise gewohnt sind.

Das heißt als Laie gesprochen: Der Staat muss sozusagen unter dem Zugzwang, unter dem er sich jetzt befindet, Pflichten vernachlässigen. Er tut das auf der Grundlage des Infektionsschutzgesetzes. Welche Grenzen hat es? Wer überprüft es?

Ein zentrales Problem ist natürlich, dass immer, wenn der Staat in Grundrechte eingreift, er das auf gesetzlichen Grundlagen tun muss. Und es gibt eben das Bundes-Infektionsschutzgesetz, auf dessen Grundlage ja auch die ganzen Einschränkungen im Bereich des öffentlichen Lebens stattfinden. Und da muss man sehen, wenn man das genau liest: Es gibt zwar eine recht vage Formulierung, wonach die Landesregierungen Gebote und Verbote erlassen dürfen, um bei übertragbaren Krankheiten die Gesundheit der Menschen zu schützen. Aber wenn man sich anschaut, was damit ursprünglich eigentlich gemeint ist, dann ist klar: Das sind eigentlich Maßnahmen, die sich konkret auf Menschen beziehen sollen, die selber eine Krankheit haben. Wo es also um Quarantäne geht, wo es darum geht, dass man sicherstellt, dass Krankheiten nicht weitergegeben werden. Die Vorschrift an sich sieht – zumindest von ihrem Wortlaut her – erst mal nicht vor, dass das gesamte öffentliche Leben vorsorglich heruntergefahren werden darf. Jetzt muss man sagen, dass die Vorschrift aber auch nicht vorsieht, dass das nicht geschehen darf. Das zeigt aber, dass das, was der Gesetzgeber eigentlich tun soll, nämlich diese Abwägungsentscheidung, von der wie eben sprachen, vorstrukturieren, der Regierung an die Hand geben, was sie wie einstellen muss – dass der Gesetzgeber diese Entscheidung beim Infektionsschutzgesetz eben gerade nicht getroffen hat. Und damit ist dann doch sehr viel in die Hände der Exekutive übertragen worden.

Heißt das, es gibt hier eine gewisse Lücke? Zwischen dem, was als Grundlage da ist, und dem, was man tun muss, um der Situation gerecht zu werden? Und was steht sich hier gegenüber?

Hier steht sich gegenüber die im Rechtsstaat grundsätzliche Aufgabe des Gesetzgebers, allgemein festzulegen, wie in bestimmten Situationen zu handeln ist, und die Kompetenz der Exekutive, in einer ganz konkreten Situation zu sagen: Das machen wir jetzt heute so und morgen so. Wir haben es hier also mit einer sehr weiten Ermächtigungsgrundlage, wie Juristen sagen, zu tun. Und das normale „Spiel“ im demokratischen Rechtsstaat, dass der Gesetzgeber das eben auch kontrolliert, was die Verwaltung tut, was die Regierung tut, das kann hier nur in einem sehr begrenzten Umfang stattfinden. So dass sich dann die Frage stellt: Wer kann das kontrollieren? Und können da im Zweifelsfall eben auch Gerichte korrigierend eingreifen?

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Markus Krajewski, Professor für öffentliches Recht sowie öffentliches internationales Recht an der Universität Erlangen-Nürnberg.

Wenn wir nun diese sich ständig verändernde Lage haben: die volatile Virus-Statistik auf der einen Seite und die komplexen gesellschaftlichen Abwägungen auf der anderen Seite: Wie ist das ohne Kontrolle überhaupt möglich?

Es findet ja nicht ohne Kontrolle statt, sondern die Gerichte können das natürlich kontrollieren. Es gab ja inzwischen auch einige Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, das zum Beispiel bestimmte Versammlungen gestattet hat. Da wurde gesagt: Das geht zu weit, dass man eine Versammlung, selbst wenn sie mit hinreichendem Abstand und mit Schutzmaßnahmen durchgeführt wird, generell untersagt. Aber – und das ist interessant: Die Gerichte entscheiden diese ganzen Fragen eben im sogenanntem einstweiligen Rechtsschutz, also in besonderen Eilverfahren, und haben eben nicht, wie sie es normalerweise gewohnt sind, Monate Zeit, die unterschiedlichen Argumente abzuwägen. Und da sieht man jetzt im Versammlungsrecht, dass unsere Gerichte damit ganz gut umgehen können. Da sind sie daran gewöhnt, solche Eilentscheidungen zu treffen. Aber in anderen Bereichen, zum Beispiel das Verbot von Gottesdiensten, da haben unsere Gerichte eigentlich auch eher gesagt: Naja, das wird schon irgendwie stimmen, was die Regierungen da gemacht haben – und haben da also auch einen hohen Vertrauensvorschuss in die Regierungen.

Jetzt haben wir auf Bundesebene, also den Ländern gegenüber stehend, einen Bundesgesundheitsminister, der in der Krise mit besonderer Weisungsbefugnis ausgestattet ist. Und wir haben dann trotzdem noch eigene Ausprägungen bei den Ländern, zum Beispiel bei uns den Sonderfall "bayerisches Infektionsschutzgesetz"?

Ja, das mag auf den ersten Blick ein bisschen verwirrend erscheinen, aber in einem föderalen Staat ist es eben so, und das ist auch gut und richtig, dass jetzt nicht von harter Hand eine Zentralregierung sagt: So machen wir es, und alle marschieren hinterher. Ich glaube, diese Unterschiedlichkeit ist per se nichts, was uns beunruhigen sollte. Sie haben aber den besonderen Fall des bayerischen Infektionsschutzgesetzes angesprochen: darin sind zwei Bereiche geregelt, die es in einem Pandemie-Fall den Behörden erlauben, auf Material, also medizinisches und auch sanitäres Material, aber eben auch auf Personal zuzugreifen – und da im Grunde genommen eben auch Leute zwangszuverpflichten. Das ist doch ein sehr, sehr massiver Eingriff, den es so in anderen Bundesländern nicht gibt. Und da stellt sich schon die Frage, ob das noch verhältnismäßig ist.

Da ist mittlerweile zurückgerudert worden, einerseits, weil es juristische Kritik gab. Andererseits gibt es bereits erste Fälle: in Würzburg wurden Ärzte verpflichtet...

Ich kann die Würzburger Fälle im Detail nicht beurteilen, weil ich sie im Einzelnen auch nur aus der Presse kenne. Aber da wird möglicherweise die Frage zu stellen sein, ob das tatsächlich verhältnismäßig war, dass da eben nicht in einem Dialog mit den Ärzten gefragt wurde: Wer kann denn jetzt welches Pflegeheim betreuen? Sondern dass da sozusagen von oben herab einfach angeordnet wurde, ohne auf den Einzelfall zu schauen. Ob das wirklich verhältnismäßig ist – ich habe da meine Bedenken.

Wenn wir jetzt nach einigen Beispielen wieder auf eine allgemeinere Ebene gehen, was wäre denn Ihre Prognose? Was macht es mit einer Gesellschaft, wenn über einen längeren Zeitraum – und danach sieht es ja aus – die in einer Demokratie sonst selbstverständlichen Rechte so eingeschränkt sind?

Das ist natürlich sehr schwer zu prognostizieren. Viele hat es überrascht, dass die BürgerInnen doch zunächst überwiegend einsichtig waren und gesagt haben: Okay, wir schränken uns mal ein. Aber man sieht ja jetzt schon, dass das in Frage gestellt wird. Das muss begründet, diskutiert und kommuniziert werden und das muss auch gerichtlich überprüft bzw. von den Parlamenten dann entsprechend begleitet werden. Ich bin da eigentlich relativ optimistisch, dass uns das gelingen kann. Wir haben in den letzten Wochen gesehen, dass die Demokratie, die Rechtsstaatlichkeit in Deutschland eigentlich recht stabil ist. Und es ist jetzt dringend an der Zeit, dass genau diese demokratischen Begleitprozesse, aber auch die gerichtlichen Überprüfungs-Begleitprozesse stattfinden und dass vonseiten der Politik auch deutlich gemacht wird, dass es hier nicht nur um das eine Ziel geht, nämlich eine Ansteckungsrate unten zu halten, sondern dass es sich um eine ganz komplexe Abwägungsentscheidung handelt, in der die Rechte aller entsprechend gut berücksichtigt werden müssen.

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