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Nach der Reform ist vor der Reform: 10 Jahre Lissabon-Vertrag | BR24

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Die Flagge der Europäischen Union

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Nach der Reform ist vor der Reform: 10 Jahre Lissabon-Vertrag

Die Europäische Union hat sich seit ihrer Gründung vor über 60 Jahren permanent reformiert und erneuert. Vor zehn Jahren, am 1. Dezember 2009, war die vorläufig letzte derartige Zäsur: der Vertrag von Lissabon trat in Kraft.

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Der Vertrag von Lissabon, die derzeit gültige Rechtsgrundlage der Europäischen Union, ist eigentlich eine Notlösung. Vielleicht die erfolgreichste und langlebigste in einer Reihe von Notlösungen seit Gründung der EU. Als nämlich der Europäische Rat, das Gremium der damals noch 25 Mitgliedsstaaten, im Juni 2006 den Auftrag erteilte, ein Reform-Konzept für die allmählich aus der Form geratene Gemeinschaft zu erarbeiten, war ein weitaus ehrgeizigerer Wurf gerade gescheitert.

Im Mai bzw. Juni 2005 hatten die Bürgerinnen und Bürger Frankreichs und der Niederlande das Jahrhundertprojekt einer gemeinsamen Europäischen Verfassung mehrheitlich abgelehnt. Der alte Traum der Föderalisten von der "Ever closer Union", einer Union, die immer enger zusammenrückt, war fürs Erste geplatzt. Jahre der Arbeit und der intensiven Debatten im Ende 2001 ins Leben gerufenen Konvent, unter Leitung des französischen Ex-Präsidenten Giscard d'Estaing, schienen vergeudet.

Aus "Verfassung" wurde "Vertrag"

In der Folge verordneten sich die geschockten Staats- und Regierungschefs zunächst eine zweijährige "Denkpause". Schließlich besann man sich und machte sich daran, den vollmundig "Verfassung" getauften Text in einen schlichten Vertrag umzuformen. Unter deutscher Ratspräsidentschaft wurde schließlich ein detailliertes Mandat für eine Regierungskonferenz erteilt, die einen Ersatz für die abgelehnte EU-Verfassung aushandeln sollte. "Ich glaube Europa tut gut daran, auf einer breiten Plattform heute zu starten, in eine neue Ära", hatte Bundeskanzlerin Angela Merkel damals gesagt. "Und nichts anderes ist der Beginn des Lissabonner Vertrages."

Am 13. Dezember 2007 wurde der "Vertrag von Lissabon" in der portugiesischen Hauptstadt feierlich unterzeichnet. Am 1. Dezember 2009, etwas zu spät für die damaligen Europa-Wahlen, trat er endlich in Kraft – diesmal ratifiziert von allen EU-Ländern, nachdem sich zwischenzeitlich auch die Iren nochmal quer gestellt hatten.

EU wurde bürgernah und effizienter

Auf staatsähnliche Symbole – wie Flagge, Hymne oder Pass – wurde mit Rücksicht auf nationale Empfindlichkeiten einiger Mitgliedsstaaten verzichtet. Trotzdem wurde die EU durch den Lissabon-Vertrag grundlegend umgebaut. Handlungsfähiger, demokratischer und transparenter – so sollte der durch die Osterweiterung auf 27 Mitglieder angewachsene Staatenverbund werden. Zu diesem Zweck wurden unter anderem die Rechte des EU-Parlaments gestärkt, Schutz und Beteiligung der Bürger ausgeweitet und Entscheidungsprozesse vereinfacht.

Auch das Bundesverfassungsgericht musste sich mit den Neuerungen auseinandersetzen. "Es ist ein weiterer Schritt zu einem Europa der Bürgerinnen und Bürger und ein bisschen weg von dem Europa der Staaten, nur vertreten durch ihre Regierungen", sagte ein Zeitzeuge, der langjährige EU-Abgeordnete Jo Leinen.

Zusammenarbeit bei Justiz und Innerer Sicherheit wurde vereinfacht

So wurde bei Beschlüssen im Rat der Zwang zur Einstimmigkeit teilweise abgeschafft. In Fragen der Justiz oder der Inneren Sicherheit etwa reicht inzwischen die sogenannte doppelte Mehrheit. Danach genügt es, wenn 55 Prozent der Mitgliedsstaaten für eine Vorlage stimmen, wenn sie 65 Prozent der Bevölkerung repräsentieren. In der Außen-, Steuer- und Sozialpolitik dagegen schreckte man vor diesem Schritt noch zurück. Auch die EU-Verträge dürfen weiterhin nur einstimmig verändert werden.

Wollen einige EU-Länder auf bestimmten Gebieten enger zusammengehen, können sie das im Rahmen der sogenannten "verstärkten" oder der "ständigen strukturierten Zusammenarbeit". Im Verteidigungssektor wurde das mit PESCO bereits umgesetzt. Ein weiteres Beispiel ist die Europäische Staatsanwaltschaft.

Vertrag brachte Änderungen für die EU-Institutionen

Nach außen soll die EU möglichst mit einer Stimme sprechen. Deshalb wurde 2009 der Posten eines "Hohen Repräsentanten für Außen- und Sicherheitspolitik" geschaffen. Wegen britischer Vorbehalte darf er nicht "Außenminister" heißen sondern höchstens "Chefdiplomat". Der bzw. die Außenbeauftragte verfügt über einen eigenen Beamtenapparat, den Europäischen Diplomatischen Dienst. In den vergangenen fünf Jahren versah die Italienerin Federica Mogherini diesen besonderen Job; ab 1. Dezember 2019 ist es der Spanier Josep Borrell.

Auch der Europäische Rat, die Konferenz der Staats- und Regierungschefs, die sich mindestens vier Mal pro Jahr trifft, bekam einen dauerhaften Chef. Der EU-Ratspräsident leitet und organisiert die Sitzungen und legt die Tagesordnung fest. Seine Amtszeit beträgt zweieinhalb Jahre, Wiederwahl ist einmal möglich. So wie beim Polen Donald Tusk, der nun vom Belgier Charles Michel abgelöst wird.

Das Europäische Parlament wurde durch den Lissabon-Vertrag verkleinert: nur noch 751 Sitze darf es maximal umfassen. Scheidet Großbritannien aus, werden es nur noch 705 sein. Außerdem bekam das Parlament mehr Kompetenzen: Es entscheidet mittlerweile zum Beispiel gleichberechtigt mit dem Ministerrat über den EU-Haushalt.

Lissabon-Vertrag macht Brexit möglich

Der Lissabon-Vertrag stellt klar, dass die EU kein simpler Freihandelsclub ist. Wer der Union beitreten möchte, muss sich zu ihren Werten bekennen, zusammengefasst ganz vorne, in Artikel 2. Neben der Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit werden hier auch der Grundsatz der Solidarität und die Gleichheit von Frauen und Männern erwähnt. Zusätzlich verweist der Vertrag auf die Grundrechtecharta, auf die sich jeder EU-Bürger berufen kann und die in allen Mitgliedsstaaten verbindlich ist. Ausnahmeregelungen gelten für Großbritannien und Polen.

Auf Betreiben der Briten wurde mit dem Lissabon-Vertrag erstmals auch die Möglichkeit geschaffen, dass ein Mitgliedsland die Gemeinschaft freiwillig verlässt. Wie ein solcher EU-Austritt geordnet vonstatten geht, ist im Artikel 50 festgelegt, der durch den Brexit zu allgemeiner Bekanntheit kam. Wie man Mitglied werden bzw. wieder beitreten kann, ist einen Absatz vorher, in Artikel 49, geregelt.

Neu war schließlich auch die Europäische Bürgerinitiative. Ein Instrument, das den Menschen in der EU erstmals die Möglichkeit gibt, die europäische Politik unmittelbar zu beeinflussen und konkrete Änderungen anzuregen, zum Beispiel in den Bereichen Umwelt, Landwirtschaft oder Verbraucherschutz. Um eine Initiative zu starten, sind eine Million Unterstützer aus mindestens sieben Mitgliedsländern nötig. Wird das Quorum erreicht, muss die EU-Kommission sich mit dem Fall befassen. Ein Zwang zur Entscheidung besteht aber nicht.

Neue Reformen in Sicht

Auch wenn er ein Schritt nach vorne war – den inneren Zusammenhalt der EU hat der Lissabon-Vertrag, nach Ansicht der meisten Beobachter und Akteure, nicht ausreichend gefördert. Reformbedürftig ist die Union nach wie vor. Wobei manche Klausel gar nicht umgesetzt wurde: So sollte die Europäische Kommission eigentlich ab 1. November 2014 deutlich verkleinert werden. Nur noch zwei von drei Mitgliedstaaten, so der Plan, sollten einen Kommissar nach Brüssel entsenden. Ein Rotationsverfahren sollte sicherstellen, dass jeder mal zum Zug kommt. Weil aber kein EU-Land als erstes verzichten wollte, wurde das Verfahren von den Staats- und Regierungschefs auf Eis gelegt.

Die neue Kommission, unter Ursula von der Leyen, hat sich vorgenommen, zumindest einige Vorschläge aufzugreifen, um die EU noch demokratischer und effizienter zu machen. So könnten Mehrheitsentscheidungen im Rat ausgeweitet werden, das EU-Parlament endlich das Recht erhalten, auch eigene Gesetzesvorlagen einzubringen.

Grenzüberschreitende Listen und ein verbessertes Spitzenkandidaten-System könnten bei der nächsten Europawahl 2024 dafür sorgen, dass die Besetzung der europäischen Topjobs weniger kontrovers verläuft. Auch die Bürger will von der Leyen am Reformprozess beteiligen: Schon im Februar soll eine "Konferenz über die Zukunft Europas" starten, die zwei Jahre lang Ideen sammeln und dann ein fertiges Konzept präsentieren soll.