Bundesjustizminister Marco Buschmann (FDP) hatte hohe Erwartungen geweckt: Bevor er über den Corona-Plan für den Herbst verhandle, wolle er die wissenschaftliche Untersuchung der einzelnen Schutzmaßnahmen abwarten und auswerten. Als der 150-Seiten-Bericht des vom Bund eingesetzten Sachverständigenausschusses dann veröffentlicht wurde, sprach der Minister von einem wichtigen Baustein, "um Deutschland auf den Herbst gut vorzubereiten". Gesundheitsminister Karl Lauterbach (SPD) dagegen relativierte die Bedeutung des Papiers, es gebe sehr viele andere wissenschaftliche Studien. Das Gutachten sei "keine Bibel" und dürfe "kein Bremsklotz" für Corona-Maßnahmen sein.
Nach wochenlangen Verhandlungen legten Buschmann und Lauterbach vergangene Woche dann ihren neuen Entwurf für das Infektionsschutzgesetz vor - und so mancher der Sachverständigen rieb sich verwundert die Augen. Von den Vorschlägen des Evaluierungsberichts sei im Gesetzentwurf "nicht sonderlich viel" zu finden, stellt der Regensburger Juraprofessor Thorsten Kingreen, der dem Gremium angehört, im BR24-Interview fest. "Im Grunde ist das gar nicht berücksichtigt worden." Kingreen attestiert dem neuen Corona-Plan daher eine Reihe von Schwachstellen.
"Der Bericht wurde kaum inhaltlich diskutiert"
Die Kommission der Sachverständigen war vom Bundestag und Bundesrat eingesetzt worden, um die Wirksamkeit von Corona-Maßnahmen der vergangenen zweieinhalb Jahre interdisziplinär zu untersuchen (Evaluierungsbericht). Auch weitere Mitglieder des Gremiums teilen Kingreens Einschätzung: Die Politik habe die Analysen "offensichtlich links liegen gelassen", bemängelt der Epidemiologe Klaus Stöhr in der "Welt". Nach Meinung des Virologen Hendrick Streeck wäre das Papier eigentlich eine sinnvolle Basis, um über weitere Maßnahmen für den Herbst und Winter zu diskutieren. "Verwunderlich nur: Der Bericht wurde kaum inhaltlich diskutiert", schreibt Streeck in einem Beitrag für die "Zeit".
Die Linken-Gesundheitsexpertin im Bundestag, Kathrin Vogler, sagte der "Welt", die Empfehlungen sowohl des Sachverständigenausschusses als auch des Corona-Expertenrats, der die Bundesregierung berät, würden "geradezu in homöopathischen Dosen" umgesetzt. Dagegen betonte Bundeskanzler Olaf Scholz (SPD) am Donnerstag vor der Hauptstadtpresse, die von Wissenschaftlern und "relevanten" Politikern geforderten Handlungsoptionen seien im neuen Entwurf "substanziell verankert". Wer hat recht?
Auch wenn sich noch Details des Entwurfs im Gesetzgebungsverfahren ändern können, hier ein stichpunktartiger Abgleich des bisher bekannten Corona-Plans mit dem Gutachten des Sachverständigenausschusses:
Bundesweite FFP2-Maskenpflicht und Möglichkeiten für die Länder
Was ist geplant: Zentrales Schutzinstrument soll das Tragen von Masken sein. "Auf Maske im Innenraum kann man im Herbst nicht verzichten", schrieb Lauterbach diese Woche auf Twitter. Bundesweit soll die Maskenpflicht in bestimmten Bereichen verschärft werden: Im Fernverkehr soll dann keine medizinische Maske mehr reichen, sondern eine FFP2-Maske vorgeschrieben sein. Neu hinzu kommt eine bundesweite FFP2-Maskenpflicht in Krankenhäusern und Pflegeeinrichtungen.
Diese Bundesregelung soll automatisch ab 1. Oktober bis 7. April gelten - ganz unabhängig von der Entwicklung des Infektionsgeschehens. Darüber hinaus können die Bundesländer eine FFP2-Maskenpflicht im öffentlichen Personennahverkehr sowie in öffentlich zugänglichen Innenräumen anordnen - "um die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems oder der sonstigen kritischen Infrastruktur zu gewährleisten".
Was sagen die Experten: Der Sachverständigenrat fordert, die gegenwärtigen und zukünftigen Maßnahmen müssten sich "auf den Übergang zur Endemie mit dem Schutz der vulnerablen Gruppen und Überlastung des Gesundheitswesens konzentrieren". Der Evaluationsbericht kommt grundsätzlich zur Schlussfolgerung, "dass das Tragen von Masken ein wirksames Instrument in der Pandemiebekämpfung sein kann". Allerdings weisen die Experten darauf hin, dass schlechtsitzende Masken einen verminderten oder sogar einen negativen Effekt haben. Deshalb sei öffentliche Aufklärung sehr wichtig.
Studien deuten dem Papier zufolge zwar auf einen "zusätzlichen Nutzen" von FFP2-Masken gegenüber medizinischen Masken hin. Eine generelle Empfehlung zum Tragen von FFP2-Masken sei aus den Daten aber nicht ableitbar, heißt es. "In Risikosettings, wie medizinischen oder pflegerischen Bereichen, sollte aus hygienischer Sicht zum Fremd- und Selbstschutz aber die FFP2-Maske präferiert werden."
Fazit: Die Einführung einer FFP2-Maskenpflicht in Kliniken steht im Einklang mit dem Sachverständigen-Gutachten. Laut Streeck ist es richtig, vor allem in Krankenhäusern, Pflegeheimen und Altenheimen "besondere Maßnahmen zu ergreifen". Dass es in Fernzügen künftig FFP2- statt medizinischen Masken sein müssen, lässt sich aus dem Papier nicht zwingend ableiten.
Darüber hinaus legt der Gesetzentwurf nicht konkret fest, ab welchen Schwellenwerten bei welchen Indikatoren schärfere Corona-Beschränkungen verhängt werden sollen. Dieses Vorgehen passt nicht zum jüngsten Gutachten des Corona-Expertenrats der Bundesregierung. Dort wird gefordert: "Intensität etwaiger Maßnahmen an das Infektionsgeschehen anpassen – einheitliche Indikatoren frühzeitig festlegen und kommunizieren."
Rechtsexperte Kingreen kritisiert, dass die bundesweite Maskenpflicht "qua Gesetz" vorgeschrieben werde, ohne dass die Landesregierungen die Verhältnismäßigkeit lageangepasst prüfen. Es werde "einfach festgelegt: Bis Karfreitag bleibt die Maske auf" - unabhängig vom Infektionsgeschehen. "Das finde ich sehr fragwürdig."
Dagegen müssten die Länder bei ihren Regeln nach Maßgabe der Verhältnismäßigkeit entscheiden. Theoretisch könnten die Länder also von einer Maskenpflicht im Nahverkehr absehen, wenn sie keine Gefährdungslage sehen. Denkbar sei also: "Voller Regionalexpress - Maske ab, und leerer ICE am Abend, Maske auf. In der ganzen Logik versteht man das nicht so ganz, warum für den Regionalexpress anderes Recht gilt, auch andere Maßstäbe für die Maskenpflicht, als für den ICE."
Drei-Monats-Regelung für frisch Geimpfte
Was ist geplant: Ordnen Bundesländer eine Maskenpflicht in Innenräumen an, sollen in der Gastronomie, bei Freizeit-, Kultur- und Sportveranstaltungen negativ Getestete, frisch Genesene oder frisch Geboosterte die Maske weglassen dürfen - die jüngste Impfung darf dabei höchstens drei Monate zurückliegen.
Was sagen die Experten: Der Evaluierungsbericht weist darauf hin, dass Impfungen bei allen Corona-Varianten vor einem schweren Verlauf schützen. Der Schutz vor einer Ansteckung lasse aber mit der Zeit nach - bei Omikron deutlich schneller als bei vorherigen Varianten. "Der Effekt ist in der Phase nach der Boosterimpfung und der Genesung hoch. Bei der aktuellen Impfung zusammen mit der Omikron-Variante ist der Effekt nach drei Monaten nicht mehr vorhanden."
Fazit: Die Sachverständigen erwähnen zwar, dass es unmittelbar nach einer Impfung einen Schutz vor Ansteckung gebe, dieser aber rasch nachlasse. In diesem Zusammenhang wird der Zeitraum von drei Monaten zwar erwähnt. Eine Empfehlung, frisch Geimpfte von der Maskenpflicht auszunehmen, findet sich im Evaluationsbericht aber nicht.
Maskenpflicht im Freien möglich
Was ist geplant: Im Fall einer Verschärfung der Corona-Lage sollen die Länder per Landtagsbeschluss strengere Corona-Beschränkungen anordnen können. Neben Personenobergrenzen bei Veranstaltungen und einem Abstandsgebot wird dann auch eine Maskenpflicht bei Veranstaltungen im Freien möglich, wenn ein Mindestabstand von 1,5 Metern nicht eingehalten werden kann.
Was sagen die Experten: Der Evaluationsbericht spricht sich gegen Maskenpflichten im Freien aus. "Da die Übertragung des Coronavirus im Innenbereich ungleich stärker als im Außenbereich ist, sollte eine Maskenpflicht zukünftig auf Innenräume und Orte mit einem höheren Infektionsrisiko beschränkt bleiben." Eine Maskenpflicht im gelüfteten Außenbereich habe aufgrund der derzeitigen Datenlage "wahrscheinlich nur einen geringen direkten Effekt auf das Infektionsgeschehen". Die Experten warnen sogar explizit vor einer Abwehrhaltung der Menschen und einem Glaubwürdigkeitsverlust der Politik, falls "eine Pflicht für Maßnahmen erlassen wird, deren Sinnhaftigkeit zweifelhaft und/oder nicht nachvollziehbar ist, wie zum Beispiel eine Maskenpflicht im Freien".
Fazit: Eine Maskenpflicht im Freien widerspricht den Empfehlungen des Evaluierungsbericht.
Test- und Maskenpflicht in Schulen
Was ist geplant: Länder dürfen für Schulen und Kitas auch in Zukunft regelmäßige Corona-Tests vorschreiben. Wenn es erforderlich ist, um einen geregelten Präsenzunterricht aufrechtzuerhalten, können sie zudem in Schulen für Beschäftigte sowie für Kinder ab der 5. Klasse das Tragen einer medizinischen Maske vorschreiben.
Was sagen die Experten: Der Corona-Expertenrat der Bundesregierung forderte in seiner Stellungnahme vom Juni von der Politik "angepasste Hygiene- und Schutzmaßnahmen in Schulen und Kitas". Eine der Empfehlungen: "Testung von Kindern und Jugendlichen auf symptomatische Fälle beschränken und nur bei Auftreten neuer und gefährlicherer Varianten (VOC) sowie bei Ausbruchgeschehen ggfs. regelmäßig durchführen."
Der Sachverständigenausschuss sieht in Studien Hinweise darauf, dass Tests in Schulen ein Weg sein könnten, "vor allem asymptomatische Infektionen bei Kindern zu erkennen und durch die frühe Erkennung zu reduzieren". Bei Kitas müsse berücksichtigt werden, dass Testpflichten - je nach Testverfahren - von Vorschulkindern nicht verlangt werden könnten.
Zur Maskenpflicht gibt es laut Evaluierungsbericht sowohl solche Studien, "die eine Effektivität der Maskenpflicht in der Schule belegen, als auch jene, die den Nutzen dieser in Frage stellen". Eine abschließende Aussage lasse sich derzeit nicht treffen. Bei Kindern gebe es spezifische Faktoren, sodass sich nicht abschließend beurteilen lasse, ob eine strenge Maskenpflicht bei Schulkindern "überhaupt den gleichen Effekt haben kann wie bei erwachsenen Trägerinnen und Trägern in anderen Settings". Der Corona-Expertenrat fordert, das Tragen medizinischer Masken müsse bei hoher Krankheitslast oder einer gefährlicheren Corona-Varianten "erwogen werden".
Fazit: Beim Thema Test- und Maskenpflicht an Schulen kommen Sachverständigenausschuss und Expertenrat teilweise zu unterschiedlichen Einschätzungen. Beide Maßnahmen gleichzeitig empfiehlt aber keines wissenschaftlichen Gremien.
Lockdown und Schulschließung
Was ist geplant: Strenge Corona-Beschränkungen wie noch in der Delta-Welle soll es laut Buschmann nicht mehr geben. Eingriffe wie Lockdowns, wie Schulschließungen und Ausgangssperren seien nicht mehr verhältnismäßig. "Mit diesen Instrumenten wollen wir nicht mehr arbeiten." Deswegen soll Paragraph 28b des Infektionsschutzgesetzes festlegen, welche Maßnahmen Bund und Länder bis April vorschreiben dürfen. Allerdings bleiben Paragraph 5 und Paragraph 28a zur "epidemischen Notlage von nationaler Tragweite" wohl bestehen - und damit auch das komplette Lockdown-Instrumentarium.
Was sagen die Experten: Zwar erschwert laut Evaluierungsbericht die "defizitäre Datenlage" in Deutschland die Bewertung der politisch verordneten Corona-Maßnahmen. Die Sachverständigen stellen starken Grundrechtseingriffen dennoch ein überwiegend schlechtes Zeugnis aus. Ein Lockdown ist demnach in der frühen Phase einer Pandemie am effektivsten, verliere seine Wirksamkeit aber schnell. Die Bandbreite der "nicht-intendierten Wirkungen" - also der negativen Folgen - sei "erheblich".
Zum Effekt von Schulschließungen trifft der Sachverständigenrat keine abschließende Einschätzung, weist aber darauf hin, dass "die Folgen dieser Maßnahme auf das psychische Wohlbefinden von Schülerinnen und Schülern und auf deren psychische und somatische Erkrankungen" immens seien.
Die Möglichkeit, vom Bundestag die "epidemische Lage von nationaler Tragweite" feststellen zu lassen, die all diese strengen Maßnahmen erlaubt, wird im Gutachten als eine "juristisch insgesamt fragwürdige Konstruktion" bezeichnet.
Fazit: Lockdowns und Schulschließungen wegen Corona soll es laut Bundesregierung zwar nicht mehr geben, rechtlich möglich bleiben diese Maßnahmen aber. Kingreen weist darauf hin, dass im Bundestag eine einfach Mehrheit genügen würde, um die "epidemische Lage von nationaler Tragweite" wieder zu beschließen. "Dann ist sofort der gesamte Katalog - Ausgangsbeschränkungen, Schulschließungen - wieder da", auch wenn die Politik einen anderen Eindruck erwecke. "Das muss man in der Öffentlichkeit kommunizieren: Das ist nicht weg." Dabei habe die Evaluierungskommission aus einer Vielzahl von Gründen eine Streichung dieser epidemischen Notlage vorgeschlagen. "Das ist kein gute Gesetzgebungstechnik", sagt der Jurist.
Das Infektionsschutzgesetz (IfSG) insgesamt
Was geplant ist: Lauterbach und Buschmann haben sich auf eine Neufassung des Paragraphs 28b des Infektionsschutzgesetzes geeinigt, alle anderen Paragraphen sollen offenbar unverändert bleiben. Damit wurden einige strittigen Fragen ausgeklammert.
Was sagen die Experten: Das Evaluationsgutachten mahnt eine "grundlegende Neuausrichtung" des Infektionsschutzgesetzes an. Es gebe erheblichen Reformbedarf. Abgeschafft werden sollte laut Evaluationskommission neben der "epidemischen Lage" insbesondere die Ermächtigung des Bundesministers für Gesundheit, durch Rechtsverordnungen von Parlamentsgesetzen abzuweichen, die "ganz überwiegend für verfassungswidrig gehalten" werde.
Die Politik habe im Zuge der Corona-Krise am Gesetz einige, "nicht immer glückliche Änderungen und Ergänzungen" vorgenommen, "ohne dass ein konsistentes Gesamtkonzept zu erkennen wäre". Damit habe sich das IfSG zu einem "recht unübersichtlichen und unsystematischen Regelungsgeflecht entwickelt." Die Sachverständigen fordern für die Zukunft Regelungsstrukturen, "die nicht nur auf Covid-19 zugeschnitten sind, sondern verschiedene Arten von Krankheitserregern mit ihren unterschiedlichen Übertragungswegen erfassen können".
Fazit: Die geforderte Neuausrichtung des Infektionsschutzgesetzes bleibt komplett aus. Ein "großer Wurf" lasse weiter auf sich warten, sagt Kingreen. Stattdessen würden "immer nur befristete Reformen gemacht", man fahre immer noch auf Sicht. "Das machen unsere Nachbarländer anders." Deutschland bekomme das bisher nicht hin. "Das finde ich langsam etwas frustrierend nach zweieinhalb Jahren Pandemie."
Die Pandemie sei jetzt in einer Phase, in der man sich grundsätzliche Dinge durchaus überlegen könne. "Aber das haben sie leider nicht getan." Mittlerweile werde "ein bisschen vergessen", dass es sich nicht um ein Gesetz für Covid-19 handle, sondern um ein Infektionsschutzgesetz. Deshalb müsse man Rechtsgrundlagen für alle Infektionskrankheiten schaffen.
Dort sollte dem Juristen zufolge jede Schutzmaßnahme "mit vernünftigen Voraussetzungen versehen werden". Er selbst sei ein Gegner der Schulschließungen gewesen. "Aber natürlich würden Sie jede Schule sofort zumachen, wenn Sie ein Virus hätten, an dem vorwiegend Kinder lebensgefährlich erkranken." Einen solchen Katalog von Rechtsgrundlagen, die jeweils mit spezifischen Eingriffsschwellen verknüpft sind, sei die Bundesregierung bisher schuldig geblieben.
"Achtenswerter Versuch"
Bei aller Kritik zeigt Kingreen auch Verständnis für das Vorgehen der Minister. "Ich kann das alles nachvollziehen, was da gemacht wird", sagt der Professor für öffentliches Recht, Sozialrecht und Gesundheitsrecht an der Uni Regensburg. "Man will im Moment wirklich nur das neu normieren, was man wirklich braucht." Es sei der "achtenswerte Versuch, mit einem relativ schlanken Programm durch den Winter zu kommen".
Allerdings könne theoretisch auch eine Zuspitzung der Lage durch eine gefährlichere Virusvariante entstehen und schärfere Maßnahmen nötig machen. "Dann muss man wieder das Gesetz ändern." Eigentlich müsste dem Juraprofessor zufolge das Gesetz auch alle anderen Schutzmaßnahmen abstrakt vorsehen - "und zwar unabhängig von der epidemischen Lage".
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