Report München


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Die Recherche Frontex – Eine EU-Agentur und der Umgang mit den Menschenrechten

Die Recherchen von Report München zusammen mit dem britischen Guardian und dem Recherchebüro CORRECTIV zu Menschenrechtsverletzungen an den EU-Außengrenzen und wie die EU-Grenzschutzagentur Frontex mit diesen Vorwürfen umgeht, haben Wellen geschlagen. Hier die wichtigsten Informationen: Worum es geht, wie report München recherchiert hat und wie die EU nun reagiert.

Von: Niklas Nau, Anna Tillack

Stand: 06.08.2019

Albanien, 24. Juli 2019, in der Nähe des Grenzübergangs Kapshtica an der albanisch-griechischen Grenze. In einem Geländewagen mit der deutschen Aufschrift "Polizei" geht es über Schotterpisten in die kargen Hügel des Landes. Im Auto sitzen die deutschen Bundespolizisten Jan Seibold und Christian Schönwald, die wir auf ihrem Einsatz begleiten dürfen. Auf einer Anhöhe steigen sie aus und beobachten die Umgebung mit dem Feldstecher. Irgendwo in den Hügeln verläuft die Grenze zu Griechenland. Eine blaue Binde am rechten Arm der beiden verrät: Sie sind für die europäische Grenzschutzagentur Frontex hier, genau wie tschechische Beamte, die mit einem Spezialfahrzeug mit Wärmebildkamera vor Ort sind.  

"Die haben eine gute Reichweite, 6 Kilometer ist gar kein Problem, die halten dann hier Ausschau, wenn die dann Bewegung sehen, dann informieren sie uns und wir kommen dann und unterstützen und versuchen dann die Flüchtlinge zu stoppen."

Christian Schönwald, Polizist

Frontex wird massiv ausgebaut

Es ist der erste Frontex-Einsatz außerhalb der EU. Doch Albanien ist ein Transitland, zum Beispiel für Migranten, die von Griechenland aus über die Grenze kommen, um anschließend weiter Richtung Mitteleuropa zu reisen. Dass Frontex hier im Einsatz ist, ist Teil des massiven Ausbaus der Behörde. Die Agentur, die 2004 gegründet wurde, um die Mitgliedsstaaten der EU beim Grenzschutz zu unterstützen, hat momentan 1500 Beamte an den EU-Außengrenzen im Einsatz. Bis 2027 sollen es 10 000 sein. Die designierte EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen will, dass diese Zahl schon 2024 erreicht wird. Auch das Budget der Agentur wächst massiv. Momentan sind es 333 Millionen Euro, im Jahr 2021 sollen es 1,6 Milliarden Euro sein. Mit diesem Geld will die Agentur unter anderem eigene Schiffe, Autos und Equipment finanzieren. Auch zwei Aufklärungsdrohnen werden gerade getestet.

Erik Marquardt, der für die Grünen im EU-Parlament sitzt, befürchtet allerdings, bei diesem Ausbau könnten die Menschenrechte zu kurz kommen.

"Ich glaube, das ist immer eine Gefahr, wenn eine Institution so schnell wächst. Wir haben versucht, dass dann zumindest ein Prozent der Gelder auch in Grund- und Menschenrechte fließt, haben uns da aber nicht durchsetzen können. Wahrscheinlich werden es jetzt ungefähr 0,2 Prozent sein. Das ist natürlich zu wenig."

Erik Marquardt, Europaabgeordneter

Ein weiterer Punkt, der ihn mit Sorge erfüllt, sind Frontex-Einsätze in Drittstaaten. Denn nicht nur mit Albanien, auch mit anderen Ländern, über die Migranten in die EU einreisen, könnte Frontex in Zukunft zusammenarbeiten. Einige davon, sagt Marquardt, könnten den Menschenrechtsanforderungen der EU nicht genügen.

Erik Marquardt sitzt für die Grünen im EU-Parlament.  | Bild: BR

"Es ist so, dass in Drittstaaten zuerst geprüft werden muss, welche rechtlichen Standards gelten dort, ist das im Sinne der europäischen Werte? Man muss aber auch schauen, dass diese Prüfung eben nicht pro Forma stattfindet. Da habe ich ein Fragezeichen, ob das dann wirklich so durchgesetzt wird."

Erik Marquardt, Europaabgeordneter

Doch wie gut steht es eigentlich um die Wahrung der Menschenrechte an den Grenzen der EU? Eine Frage, der report München mit seinen Kooperationspartnern zu diesem Zeitpunkt schon einige Monate nachgegangen ist.

Internationale Journalistenkooperation

Amsterdam, 6. Mai 2019. Im Büro der gemeinnützigen Organisation Lighthouse Reports treffen sich niederländische, italienische, britische, französische und deutsche Journalisten. Unsere Autorin Anna Tillack ist für report München vor Ort. Es ist eines der ersten Treffen des "Returns Network" – ein Investigativ-Netzwerk, das gemeinsam zu den Themen Migration und Abschiebung recherchiert.

Bei diesem Treffen stellt sich heraus: Mehrere Mitglieder des Netzwerks haben interne Dokumente der europäischen Grenz- und Küstenwache Frontex gesammelt. Zusammen geben diese Dokumente ungeahnten Einblick in das, was sich an den europäischen Außengrenzen abspielt, was Frontex darüber weiß, und welche Konsequenzen die Agentur daraus zieht – oder eben nicht.

Die Dokumente, die diese Einblicke geben, stammen nicht von Whistleblowern. Die Journalisten verdanken sie der "Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission." Dieses Transparenzgesetz gibt Bürgern der EU die Möglichkeit, die Herausgabe von Dokumenten von EU-Institutionen zu verlangen. Die betreffende Institution darf die Herausgabe nur verweigern, wenn es dafür gewichtige Gründe gibt, zum Beispiel, wenn die öffentliche Sicherheit ansonsten gefährdet wäre.

Verordnung (EG) Nr. 1049/2001, Artikel 2

„Jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat hat vorbehaltlich der in dieser Verordnung festgelegten Grundsätze, Bedingungen und Einschränkungen ein Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe.“

Mehrere Hundert Dokumente hat Frontex auf Anfrage diverser Journalisten des Returns Network herausgegeben – auf diesen Dokumenten fußt ein Großteil der Recherche. Rund 250 der Dokumente sind "Serious Incident Reports" aus den Jahren 2016 und 2017, interne Berichte der Agentur über Vorkommnisse, die für Frontex relevant sind. Darunter fällt etwa, wenn auf dem Mittelmeer ein Boot mit Migranten aufgegriffen wird. Allerdings auch, wenn Frontex-Beamte Menschenrechtsverstöße beobachten oder auf andere Weise davon Kenntnis bekommen, beispielsweise durch UN-Mitarbeiter, die Frontex von Vorkommnissen berichten.

Dazu kommen Sitzungsprotokolle des Frontex-Konsultativforums, das vom Frontex-Verwaltungsrat beauftragt wurde, die Organisation in Grundrechtsfragen zu beraten. Außerdem interner Mailverkehr und Berichte der Frontex-Grundrechtsbeauftragten an den Frontex-Verwaltungsrat.

Dokumente zeichnen erschreckendes Bild von Szenen an EU-Außengrenzen

Zum Beispiel der Serious Incident Report 526: Er hält die Aussage eines minderjährigen Afghanen fest. Am 16. Dezember 2016 habe der junge Mann mit einer Gruppe anderer Afghanen versucht, von Serbien aus illegal nach Ungarn einzureisen. Doch ungarische Grenzpolizisten hätten sie entdeckt, verprügelt und mit Hunden durch den Wald gehetzt. Die Polizisten hätten vier Afghanen schließlich so lange Pfefferspray in Gesicht gesprüht, bis sie ohnmächtig wurden.

Auch in anderen Dokumenten sind schwere Vorwürfe aufgezeichnet. Es geht um exzessive Gewaltanwendung und Misshandlungen durch nationale Grenzbeamte. In dem Bericht XIV FRONTEX FUNDAMENTAL RIGHTS OFFICER REPORT der Frontex-Grundrechtsbeauftragten ist die Aussage eines Marokkaners geschildert. Der Mann beschreibt, er sei von ungarischen Polizisten geschlagen worden. Außerdem hätten sie ihm sein Geld gestohlen. Der Mann habe sich aber geweigert, eine offizielle Beschwerde gegen die ungarische Polizei einzureichen. Der Bericht hält außerdem folgendes fest: Der Mann werde als "höchst glaubwürdig" eingeschätzt. Doch weiter heißt es auch, eine Untersuchung der ungarischen Behörden habe in diesem Fall keine Rechtsverletzung erhärten können und der Fall würde zu den Akten gelegt. "Case closed" – eine Formulierung, die sich in den Berichten immer wieder findet.

Aus dem Protokoll 16th Meeting Frontex Consultative Forum on Fundamental Rights – eine Sitzung, bei der auch der Deputy Executive Director (DED) von Frontex, Berndt Koerner, teilnahm – lässt sich herauslesen, dass Frontex im Mai 2018 auch von Vorwürfen Kenntnis hatte, Migranten würden aus Griechenland illegal zurück über die Grenze in die Türkei gedrängt, sogenannte „Pushbacks“.

Im Protokoll heißt es: „Die Geschäftsführung kennt die Situation, hatte ein Telefonat mit den griechischen Behörden, aber keine konkrete Antwort erhalten".

Frontex kooperiert mit Ländern wie Griechenland oder Ungarn, an deren Grenzen solche Vorfälle stattfinden sollen, hat oft eigene Beamte und Equipment im Land.

Wie reagiert Frontex?

Was zieht Frontex für Konsequenzen, wenn es schwere Anschuldigungen gegen nationale Grenzbeamte solcher Länder gibt? 

"Wir haben einen speziellen Mechanismus, wie uns Beamte auf sowas hinweisen können. Dann treten wir mit dem Staat in Kontakt, um die Situation zu diskutieren. Wir informieren sie, was los ist und haben dann eigene Wege, damit umzugehen. Es hat Konsequenzen, potenzielle Konsequenzen. Am Ende können wir die Operation beenden, wenn nötig."

Krzysztof Borowski, Frontexsprecher

Doch dies sei noch nie geschehen, sagt der Pressesprecher auf Nachfrage von report München.

Für Stefan Keßler, den Vorsitzenden des Frontex-Konsultativforums, ist diese Reaktion nicht ausreichend. Denn obwohl die Vorwürfe sich nicht gegen Frontex-Beamte richten, sondern gegen nationale Grenzbeamte, trage Frontex eine Mitverantwortung.

"Frontex muss aufpassen, dass es nicht zum Komplizen für Menschenrechtsverletzungen wird. Wenn die Frontexbeteiligung dazu führt, dass Menschenrechtsverletzungen passieren oder nicht abgestellt werden, dann muss Frontex sich rausziehen, das ist eigentlich die logische Konsequenz für eine Agentur der EU."

Stefan Keßler, Vorsitzender Frontex-Konsultativforum

Das Konsultativforum fordert Frontex bereits seit längerer Zeit dazu auf, sich aus Ungarn zurückzuziehen. Bisher ist die Agentur dieser Aufforderung nicht nachgekommen.

Frontex-eigene Regeln bei Abschiebeflügen verletzt

Ein anderer Bereich, in dem Frontex seine Operationen in den vergangenen Jahren stark ausgeweitet hat, ist die Koordination und Organisation von Abschiebeflügen. Im Jahr 2018 war Frontex an der Abschiebung von 13729 Menschen beteiligt. Bei diesen Operationen seien jedoch wiederholt Frontex-eigene Regeln verletzt worden, geht aus einem Bericht der Frontex-Grundrechtsbeauftragten vom 5. März 2019 hervor.

So seien beispielsweise unbegleitete Minderjährige abgeschoben worden. Im Bericht heißt es dazu: “unbegleitete Minderjährige sind bei Rückführungsoperationen, die von Frontex organisiert oder koordiniert werden, nicht erlaubt.”

Außerdem seien Abgeschobene mehrfach gefesselt worden, ohne dass dabei das "Prinzip der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit" beachtet worden sei, etwa beim längeren und nicht weiter begründeten Einsatz von sogenannten "Body-Cuffs" - Körperfesseln. Auch hier wird in dem Bericht gerügt: „Die Grundrechtsbeauftrage empfiehlt nachdrücklich, keine Fesseln als Vorsorgemaßnahme zu nutzen, vor allem nicht bei Kindern“

Auf den Bericht angesprochen, erklärt Frontex-Sprecher Krzysztof Borowski gegenüber report München:

"Für Frontex-Beamte ist es wichtig, Grundrechte zu achten, das üben wir in unserem Training, das betonen wir bei jeder unserer Operationen. Jeder Verstoß ist sehr beunruhigend für mich und für Frontex. Ich kann keine internen Berichte, die Sie zitieren, kommentieren, ich kenne den Bericht selbst nicht. Aber es ist wichtig, zu wissen, dass wir alles uns Mögliche tun, um zu gewährleisten, dass Grundrechte auf unseren Abschiebeflügen eingehalten werden. Das sind sehr schwierige Situationen für alle Beteiligten und deshalb wollen wir sicherstellen, dass alle Rechte respektiert werden."

Krzysztof Borowski, Frontexsprecher

Griechenland, 26 Juli 2019. Mitten im quirligen Zentrum Athens liegt das Büro von Andreas Pottakis. Pottakis ist der "Griechische Ombudsmann". Eine unabhängige Instanz, die nicht nur zwischen Bürgern und der griechischen Regierung vermittelt, sondern auch die Grundrechte beobachten und fördern soll. Pottakis beschäftigt sich auch mit den Abschiebeflügen, die Frontex durchführt. Zu den im Bericht der Grundrechtsbeauftragten beschriebenen Vorfällen stellt er fest: 

"Man kann nicht einfach jeden fesseln, das entspricht nicht dem, was bei Abschiebungen Standard sein sollte. Das bricht eindeutig mit Menschenrechten und sogar der Menschenwürde der Abgeschobenen."

Andreas Pottakis, Griechischer Ombudsmann

Doch Pottakis zeigt sich nicht überrascht von den beschriebenen Vorfällen.

"Es gibt ein institutionelles Problem, und zwar, dass – wenn Frontex-Abschiebeoperationen überwacht werden – nicht zwischen interner Überwachung und Kontrolle durch Frontex selbst und unabhängiger externer Kontrolle klar unterschieden wird, die von einer unabhängigen Organisation oder Regierungsstelle außerhalb der Organisation durchgeführt werden sollte."

Andreas Pottakis, Griechischer Ombudsmann

Deswegen habe er eine Initiative ins Leben gerufen, deren Ziel solch ein zweistufiges System interner und zusätzlicher externer Kontrolle ist. Laut Pottakis sollte dies für eine Agentur wie Frontex eigentlich selbstverständlich sein.

"Ich finde es sehr schwer zu akzeptieren, dass irgendeine EU-Agentur – die Teil der EU-Administration ist – geringere Standards zur Einhaltung der Rechtsstaatlichkeit oder Wahrung der Menschenrechte anwendet als das, was die EU ihren Mitgliedsstaaten vorschreibt. Das kann so nicht sein. Ich glaube, die EU verliert so Ihre moralische Autorität."

Andreas Pottakis, Griechischer Ombudsmann

Politik fordert mehr Kontrolle

Mehr Kontrolle für Frontex. Dies ist es auch, was der Europaabgeordnete Erik Marquardt fordert. Momentan ist die Überwachung von Frontex hauptsächlich Aufgabe eines Verwaltungsrates. In ihm sitzen zwei Vertreter der EU-Kommission und jeweils ein Vertreter aus jedem EU-Mitgliedsstaat. Marquardt wünscht sich mehr Mitspracherecht für das europäische Parlament. 

"Es braucht mehr parlamentarische Kontolle. Frontex ist jetzt eine Agentur, die von Schusswaffen Gebrauch machen kann. Und es ist einfach so, dass wir da mehr Informationen brauchen, dass auch Frontex als Institution mehr Stellen braucht, die dafür Sorge tragen, dass Grenzschutz eben nicht einfach heißt, dass dort einfach politische Ziele umgesetzt werden, die man vielleicht hat. Nämlich, dass niemand nach Europa migriert, sondern dass Schutz der Außengrenzen eben auch Schutz der Menschen- und Grundrechte an den Außengrenzen bedeutet. Wir haben da große Zweifel, dass das mit dem aktuellen Frontex-Mandat sicherzustellen ist."

Erik Marquardt, Grüne,  Europaabgeordneter

Auch FDP-Politikerin Gyde Jensen, die Vorsitzende des Ausschusses für Menschenrechte und humanitäre Hilfe im Bundestag, fordert, Frontex müsse anders strukturiert werden. Und zwar so, dass die Agentur in Zukunft auf Menschenrechtsverletzungen anders reagieren könne:

"Wir als FDP-Fraktion fordern, dass Frontex mit mehr polizeilichen Befugnissen, Kontrollrechten ausgestattet wird, um eben zu vermeiden, dass einzelne Mitgliedsstaaten diese Aufgabe übernehmen müssen. Wir müssen von einer Küste von einer europäischen Grenze sprechen und die Verantwortung auf EU-Ebene halten, dass, wenn es zu Menschenrechtsverletzungen kommt, die Aufarbeitung bei Frontex direkt angesiedelt erfolgen kann."

Gyde Jensen, FDP,  Vorsitzende des Ausschusses für Menschenrechte und humanitäre Hilfe im Bundestag

Die Europäische Kommission hat nach der Berichterstattung von report München nun angekündigt, die Vorwürfe zusammen mit Frontex untersuchen zu wollen.

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